세이프가드 실무가이드

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□ 긴급수입제한조치 (Safeguard) 실무가이드

I. 긴급수입제한조치 (Safeguard) 개관

1. 긴급수입제한조치 (Safeguard)의 이해

긴급수입제한조치 (Safeguard)는 수입 급증으로 인하여 국내산업에 심각한 피해가 있는 경우 수입국이 취할 수 있는 잠정적인 수입제한조치이다. 국내산업의 구조조정을 위한 일시적인 구제조치라는 의미를 지닌다. GATT 1947 19조에 규정되어 있었으나, UR 협상의 결과로 WTO 긴급수입제한조치협정이 체결되었고, 미국의 통상법 201조 및 우리나라의 관세법(불공정무역행위조사 및 산업피해구제에 관한 법률)을 비롯하여 각국의 국내법에는 세이프가드 조항들이 삽입되어 있다. WTO 긴급수입제한조치협정 이외에도 농업협정에서 특별긴급수입제한조치, 섬유협정에서 잠정 긴급수입제한조치에 관한 규정을 두고 있다. 긴급수입제한조치는 덤핑, 상계관세와 달리 공정한 수입에 대해 규제조치를 발동하는 것이므로 발동 요건이 보다 엄격하며, 한시적으로 발동하여야 하고, 규제국은 관련 수출자에 대해 협의와 보상을 하여야 한다.

II. 긴급수입제한조치 (Safeguard) 제도 해설

1. WTO 긴급수입제한조치 (Safeguard)협정

WTO긴급수입제한조치(Safeguard)협정은 전문과 함께 14개의 조항과 부속서로 구성되어 있으며, 세이프조치의 발동기간과 대상, 발동 절차, 대상국의 보복조치 등에 관한 세부적인 규정을 정의하고 있으며, 실체적인 요건은 다음과 같다.

2. 긴급수입제한조치 (Safeguard)의 실체적 요건

  • 1) 수입의 증가

    세이프가드협정은 수입의 증가가 절대적 또는 상대적인 수입의 증가 모두 해당된다고 규정하고 있다. 그런데 협정은 세이프가드 조치의 첫 번째 요건이 수입증가 여부를 판단하는 기준을 명시하지 않고 있기 때문에 현실적으로는 조사당국이 자의적으로 판단할 수 있다. 또한 그러한 자의적인 해석이 가능하기 때문에 수입국과 조사대상 수출국간에 동 요건의 충족 여부에 대한 상이한 해석으로 인하여 WTO 분쟁으로 이어질 수 있다.

  • 2) 국내 산업에 심각한 피해(serious injury) 또는 그럴만한 우려의 존재

    ‘심각한 피해’의 개념은 국내산업의 상태에 있어서 중대하고 전반적인 손상을 의미하는 것으로 규정하고 있다. 또한 심각한 피해우려의 개념은 ‘제4조 제2항의 규정에 따라 명백히 급박하고 심각한 피해를 의미하고 있다. 또한 심각한 피해의 우려가 존재하는지의 여부에 대한 결정은 사실에 근거를 두어야 하며, 단순히 주장, 추측, 또는 막연한 가능성에 근거해서는 안되다라고 규정하고 있다. 한편, WTO세이프가드 협정에서는 증가된 수입품이 협정의 조건에 따른 국내 산업에 심각한 피해를 초래하였거나 심각한 피해를 초래할 우려가 있는지의 여부를 판정하기 위한 조사에 있어서 주무당국은 동 산업의 상황에 영향을 미치는 객관적이고 계량 가능한 성격의 모든 관련요소를 평가하며, 특히 관련 상품의 절대적 및 상대적인 수입증가율 및 증가량, 증가된 수입품이 국내시장에서 차지하는 점유율, 판매, 생산, 생산성, 가동률, 이윤 및 손실, 그리고 고용수준에 있어서의 변화를 평가하여야 한다고 규정하고 있기 때문에 심각한 피해 또는 그 우려에 관한 요건을 객관적인 자료에 의해 판단하는 것이 요구된다.

  • 3) 수입증가와 심각한 피해 또는 그 우려간의 인과관계의 존재

    WTO세이프가드 협정은 GATT체제에서와는 달리 ‘수입증가’와 ‘심각한 피해 또는 그 우려’의 사이에 인과관계가 존재하여야만 한다는 것을 명시하고 있다. 즉, 조사가 객관적인 증거에 기초하여 관련 상품의 수입증가와 심각한 피해 또는 피해의 우려 사이에 인과관계의 존재를 증명할 수 있는 경우 이외에는 피해 판정이 내려지지 아니한다. 따라서 증가된 수입물품 이외의 요소가 국내 산업에 동시에 피해를 초래하는 경우에는 이러한 피해가 증가된 수입물품에 기인하는 것으로 받아들여져서는 안 된다고 규정하고 있다. 이는 인과관계의 구체적인 정도 및 내용은 규정하고 있지 않지만 수입증가와 이외의 기타요인이 동시에 국내 산업에 피해를 발생시키고 있을 때에는 그 피해를 수입증가에 귀속시켜서는 안 된다는 점을 명기하고 있는 것이다. 이와 같이 인과관계의 구체적인 내용이 특별히 규정되어 있지 않기 때문에 현실적으로 세이프가드조치 규제국에게 사실상 어느 정도의 재량권을 갖고 있다고 볼 수 있다.

3. 조사절차의 이해

  • 1) 조사

    세이프가드 조치를 위한 조사는 모든 이해관계자에 대한 합리적 공고, 수입업자 및 수출업자 기타 이해관계자의 의견제출, 공청회 개최 등 적절한 방법이 확보되어야 하는 엄격한 투명성을 요구하고 있다. 그리고 권한 있는 당국은 사실 및 법규 적용에 관한 결론이 기재된 보고서를 공포해야 한다. 성격상 비밀이거나 비밀로서 제공된 정보는 이유가 제시되는 경우 조사 당국에 의하여 비밀로 취급하고, 이를 제출하는 당사자의 허가 없이는 공개하지 못한다.

  • 2) 통고 및 협의

    세이프가드 조치를 행하려는 회원국은 조사절차의 개시 및 그 이유, 피해판정, 세이프가드 조치의 적용 및 연장에 관하여 WTO 세이프가드위원회에 즉시 통고하여야 한다. 그리고 취하려는 조치에 대하여 실질적 이해관계를 가진 관련 상품의 수출회원국에게 협의할 기회를 주어야 한다. 이러한 통고와 협의는 원칙적으로 사전에 행하여져야 한다. 회원국은 잠정조치를 취하기 이전에 긴급수입제한조치위원회에 통고하여야 하고, 협의는 조치가 취해진 후 즉시 개시된다. 협의 결과와 중간재검토 결과, 보상의 형태, 그리고 양허 및 다른 의무의 정지는 관련 회원국에 의하여 즉시 상품교역이사회에 통고하여야 한다.

  • 3) 잠정조치

    심각한 피해의 명백한 증거가 있고, 판정을 늦출 경우 회복하기가 어려운 피해를 야기할 만한 결정적 상황이 있는 경우 잠정적 세이프가드 조치를 취할 수 있다. 그러나 잠정조치는 관세인상의 형식으로 해야 하고 잠정조치의 존속기간은 200일을 초과하지 아니한다. 그 기간 중 관련 요건이 충족되어야 하고 후속 조사를 통해 증가된 수입품이 국내 산업에 심각한 피해를 초래하거나 초래할 우려가 없다고 판정될 경우 신속히 환불이 가능하도록 한다.

4. 긴급수입제한 (Safeguard) 조치

  • 1) 대상

    WTO 세이프가드 협정에서 긴급수입제한 조치는 수입되는 상품에 대하여 출처에 관계없이 적용된다고 규정하여 원칙적으로 최혜국대우의 원칙을 채택 하였다. 그러나 쿼터를 할당할 때 시장에 새로 진입한 국가와 종래 계속해서 공급하던 국가 간의 차별은 허용되고 있다.

  • 2) 내용

    세이프가드 조치는 심각한 산업 피해를 방지 또는 구제하거나 산업구조조정을 촉진하는데 필요한 수준을 초과해서는 안 되며 수량 제한은 통계자료의 이용이 가능한 과거 3년 동안의 평균 수입량에 해당하는 수준 이하로 제한할 수 없다. 다만 명백한 근거가 제시되는 경우에는 평균수입량 이하로 제한할 수 있다.

  • 3) 적용기간

    세이프가드 조치는 4년까지만 허용되나, 심각한 피해를 방지하고 구제하기 위하여 필요한 경우와 산업이 조정 중에 있다는 증거가 존재한다고 판정되는 경우 4년을 추가하여 8년까지 조치할 수 있다. 개발도상국의 경우에는 2년을 다시 추가해서 최대 10년까지 세이프가드 조치를 부과할 수 있다.

  • 4) 재검토

    세이프가드 조치의 예상존속기간이 1년을 초과하는 경우 조정을 촉진하기 위하여 이러한 조치를 적용하는 회원국은 적용기간 동안 이를 점진적으로 자유화해야 한다. 조치의 존속기간이 3년을 초과하는 경우 이러한 조치를 적용하는 국가는 조치의 중간시점 이전에 상황을 재검토하며, 적절한 경우 조치를 철회 하거나 자유화를 가속화하여야 한다.

  • 5) 재발동

    동일 상품에 대한 세이프가드 조치의 재발동은 기존의 세이프가드 조치기간과 동일한 기간이 경과한 후에만 가능하며, 소한 2년의 기간이 경과하여야만 가능하다. 180일 이하로 부과된 잠정적 조치는 5년의 기간 내에 동일 상품에 대하여 2회 이상 취해지지 않은 경우라면, 1년 후에는 재발동 할 수 있다.

5. 긴급수입제한 (Safeguard) 조치의 보상, 보복

세이프가드 조치는 공정한 행위에 대한 비상적 조치이므로, 세이프가드 조치에 의해 피해를 입은 국가는 일정한 구제조치를 취할 수 있다. 세이프가드 조치에 대하여는 당해 조치의 대상이 되는 수출국에게 제공하는 보상 조치와, 수입국 무역에 대한 양허나 의무적용의 정지와 같은 보복조치의 두 가지 방법을 취할 수 있다. 그러나 보복 조치의 경우 세이프가드 조치 후 90일 이내에 발동되어야 하고, 상품교역이사회가 당해 보복조치의 서면통지를 접수한 후 30일이 경과하여야 하며, 상품교역이사회가 이에 반대하지 않아야 한다. 단 세이프가드 조치가 수입 물량의 절대적 증가로 인하여 취해졌고, 그 조치가 WTO 협정의 규정과 일치하는 경우에는 해당 세이프가드 조치가 유효한 첫 3년 동안은 보복조치를 취할 수 없다.

6. 긴급수입제한(Safeguard) 협정의 기타 사항

  • 1) 개도국 우대조항

    세이프가드협정은 개발도상국을 우대하는 조항을 두고 있다. 개도국 우대조항은 개도국이 수출국인 경우와 수입국인 경우로 나눌 수 있다. 개도국이 수출하여 세이프가드조치 대상이 된 경우에, 해당 개도국의 수출액이 해당 수입국의 조사대상상품의 총 수입액에서 차지하는 비중이 3% 이하면 동 국가로부터의 수입품은 세이프가드조치 대상에서 제외한다. 단, 총수입에서 차지하는 비중이 3% 이하인 개도국으로부터의 수입품을 합한 것이 9%를 초과하지 않는 경우에만 조치대상에서 제외할 수 있다.

  • 2) 보상

    세이프가드조치는 수출국의 공정무역에 대하여 제한조치를 취하는 것이므로 조치를 적용하거나 연장하려는 수입국은 규제대상인 수출국에 대하여 적절한 보상을 하여야 한다. 이때 수입국은 동 조치에 의하여 영향을 받는 수출국들과 자국간에 GATT 1994에 따라 존재하는 양허와 다른 의무의 수준이 실질적으로 동일하게 유지되도록 노력하여야 한다. 이를 위해서 당사국들은 자신들의 무역에 대한 세이프가드조치의 부정적인 효과를 상쇄할 적절한 보상방법에 관하여 협의할 수 있다. 보상을 위한 양자협의 개시 후 일정한 기일 내에 합의를 도출하지 못한 경우에 수출국들은 보복조치를 취할 수 있다. 그러나 세이프가드조치가 수입품의 절대적 증가의 결과로 취해지고 동 조치가 세이프가드협정에 합치하는 경우에 최소 3년간 보복조치를 취할 수 없다.

7. 긴급수입제한 (Safeguard)조치 분쟁해결 절차

WTO 세이프가드 협정상 발생하는 협의와 분쟁해결에 대해서는 WTO 체제 내의 다른 분야와 마찬가지로 분쟁해결규칙 및 절차에 관한 양해 각서 (Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes)를 적용한다.